一個羈縻統治的都護府下，居然有朝廷直轄正管的經制州縣以及軍鎮，這就大有玄機了，甚至有點類似朝廷的鎮北大都護府，最早朝廷就是設了諸羈縻都督府和州，然后又特設了一個鎮北州為朝廷直管的經制州，后來又陸續擴建到了七個經制正州。
現在朝廷說設信度都護府，由罽賓王任信度都護，但他肯定管不了朝廷近些經制的州縣軍鎮等，所以秦孝忠又提議信度都護府的長史和司馬分由朝廷派授流官擔任。
一府兩治，都護管罽賓等土邦，長史和司馬管唐人和其城傍土人。
信度長史和信度司馬分管信度都護內唐人控制地方的文武。
“信度長史駐于新揚州港，便于加強貿易，而信度司馬則駐于北部······”
秦孝忠提出，為了加強對信度的控制，所以必須要控制信度河流域與吐火羅之間的重要通道，位于開伯山的開伯爾山口，這是吐火羅地區進入信度河、天竺的最重要通道，地理十分險要。
尤其是從吐火羅那邊過來，那就是一馬平川。
如今山口西面是罽賓都城所在的護聞城，也就是后世的喀布爾，沿著喀布爾河向東，翻越開伯爾山口，便是白沙瓦盆地平原，這里也是犍陀羅最重要的領地。
以前希臘人、波斯人、塞人、貴霜人、白匈奴人等入侵，都是通過這個山口東進的。
秦孝忠提出，要在這里建一座開伯爾要塞，就跟雁門關或是潼關一樣，把這險要山隘給攔起來。
同時在山口東面的平原上，建一座新城，既做關隘的背后支撐，也可發展貿易，還可利用肥沃的盆地平原發展農業，就近為關城提供錢糧，甚至可以供給更北面的蔥嶺昆侖鎮錢糧。
這座關隘和新城若建城，則還可以把罽賓關在開伯爾山口以西，大雪山以東，信度河流域的十幾個小國，以后就與他分割開來，受影響更小。
更別說掌握了這個山口后，那也把貿易路線控制的更緊，完全占據主動地位，可攻可守。
這座新的信度城，西阻開伯爾山口要塞，東臨信度河，北面則是喀布爾河和蔥嶺昆侖，這里既有盆地肥沃，又有山河之險，聯通河中西域，順河直抵新揚州、大海，兵不需多，關和城建起后，有幾千人駐扎，這里就穩了。
······
兩府宰輔都對這一計劃十分贊賞支持。
隨后，朝廷任命了韋思謙為信度都護府長史，武三思為信度府司馬，刑部郎中姚崇為新揚州刺史，太子舍人秦曜為新揚州長史，齊王府典簽秦銳為新揚州兵曹參軍事、開伯爾關城鎮守副使·······